Новите обществени реалности и старите законодателни проблеми, свързани с управлението, програмната дейност и финансирането на БНР и БНТ

Проф. д. ю. н. Райна Николова
Нов български университет

Научно съобщение, представено на кръгла маса „Обществените медии в България – управление, програмни политики, финансиране и регулация“, проведена на 22 март 2022 г. по инициатива на Факултета по журналистика и масова комуникация на Софийския университет „Св. Климент Охридски“

Анализът на българското медийно законодателство в периода 1998 – 2022 г. показва, че приетият в края на 1998 г. Закон за радиото и телевизията е отговарил на критериите за членство на България в Европейския съюз, заложени в глава 20 „Култура и аудиовизия“. Той е е изменян многократно – 61 пъти. Отделно от това е допълван 5 пъти. Следователно за тези 23 години съществуване е бил преправян 66 пъти. Затова е заприличал на „индианско одеяло“, по думите на доц. Георги Лозанов пред БНР, 2013 г.

Какво се случи през тези десетилетия и как се отрази нормативната уредба върху развитието на обществените доставчици на медийни услуги?

Програми – условни гаранции

Макар законът да съдържа изисквания към програмното съдържание на Българското национално радио (БНР) и Българската национална телевизия (БНТ), то тези гаранции очевидно са условни, защото без никакво обществено обсъждане, по индивидуално решение на управителните органи на медиите и при пълна абдикация от страна на СЕМ:

през 2012 г. заглъхна Радио България, като в момента в интернет на български, английски, немски, френски, руски, испански, сръбски, гръцки, албански и турски езици се разпространява информация в няколко тематични области, както и подкаст съдържание;
като медийни потребители малко след това (през 2013 г.) загубихме регионалните програми на БНТ на старта на цифровата ера (български парадокс) поради отсъствието на инвеститорски интерес към регионалните мултиплекси;
през 2004 г. „Лека нощ, деца!“ отпадна от единствената програма на БНТ, а през 2020 г. го изпратиха в „БНТ2“.

Извод: съществува потребност от създаването на механизъм, по който държавата да се ангажира категорично с изпълнението на важни за развитието на БНР и БНТ задължения и да се съобразява с обществените нагласи.

През тези години Българското национално радио преживя две големи кризи:

Изборът от НСРТ на Иван Бориславов за генерален директор през 2001 г. предизвика няколкомесечни протести на служителите от БНР и поради политическия привкус на този сюжет предизвика провал на парламентарните избори на управляващото мнозинство от „Обединените демократични сили“.
През 2019 г. генералният директор на БНР Светослав Костов, упражнявайки натиск върху авторитетен журналист, реши и спря разпространението за няколко часа на националната програма „Хоризонт“. Но мандатът му бе прекратен не заради цензура, а на друго основание – защото е спрял сигнала на програмата.
През юни 2020 г. възникна конфликт между генералния директор Андон Балтаков и трима от членовете на управителния съвет заради сключени от генералния директор договори за доставка на електроенергия за София и Благоевград, подписани от Балтаков, без съгласието на Управителния съвет и в неизпълнение на процедурите по обявяване на обществени поръчки. През август 2021 г. Андон Балтаков подаде оставка, посочвайки като аргумент за това заплахи за личната му сигурност, опити от няколко месеца за саботаж на работата му и липсата на професионална подкрепа на журналистическата гилдия в БНР за това, което прави.

Кризите в управлението не подминаха и БНТ:

Едноличното подписване на рекламен договор от генералния директор Кирил Гоцев с „Видеоинтернейшънъл“ без санкция на Управителния съвет и предсрочно прекратяване на договора му за управление на съвсем друго правно основание – неспазване на принципи на медийната дейност през 2003-2004 г. показаха, че има сериозен проблем в разпределението на функциите между органите на обществените медии.
Протестни действия на служителите на БНТ имаше срещу избора на проф. Владков за генерален директор на 14.05.2004 г., който подаде оставка на 29.06.2004 г.

Някои наложителни промени в законодателството, които медийната общност обсъжда

Оценката на експерти по медийно право от Съвета на Европа свидетелства за заложените проблеми във връзка с управлението: „Управлението на БНТ и БНР е остатък от съветско време“ – в. „Пари“, 14.03.2001 г., Галя Кирилова цитира изказване на Вернер Румпхорст:

„Сегашната система в Закона за радио и телевизия е напълно абсурдна. Управителният съвет на БНР и БНТ решава колективно, никой не носи истинска отговорност. Къде е вашият обществен контрол върху БНР и БНТ? Няма такова нещо! Никой не проверява дали финансовите им сметки са верни. Останки от съветско време са колективното управление и никаква лична отговорност, никаква проверка на тези хора. Изборът на генерални директори на БНТ и БНР да се деполитизира“.

Изводи:

Дискусията за организацията на дейността на БНР и БНТ стартира веднага след обнародването на закона.
Преразпределение на компетентността между вътрешните органи на БНР и БНТ.
Необходимост да се въведе прозрачност, публичност и отчетност при управлението на публичните средства.

Общественият (програмният) съвет – един необходим орган за БНР и БНТ

Фактите говорят, че всички генерални директори на БНР от 2001 г. и на БНТ от 2004 г. досега въвеждат в структурата си този орган, но с консултативни или по-скоро ПР-функции. Мнението на професионалната общност е да се търси ново предназначение на този орган, какъвто е имал в началото на медийната регулация в България през 30-те години на ХХ век:

доц. д-р Симеон Василев, в качеството на кандидат за генерален директор на БНТ, през 2004 г. предвижда създаването на дискусионен клуб, който да определя бъдещото развитие на телевизията.
Александър Велев: „Общественият съвет е колективен орган, който съдейства за реализирането на обществените функции на медията. По думите му, той е важният поглед отвън, който ще подпомогне развитието на радиото и промените в него“, 11.2016 г.
проф. д-р Маргарита Пешева: „Трябва да се осмислят функциите и ролята на Обществения съвет. Общественият съвет е важен орган. Практиките в Европа са, че той има тежест и влияние върху тази програмна политика, която аргументира обществената мисия на телевизията.“, 28.10.2019 г.
доц. д-р Светлана Божилова: „Смисълът на Обществения съвет не е творческо-рецензентска дейност, той има задачата от името на обществото да констатира и дебатира програмни и тематични дефицити“, 31.07.2019 г.
д-р Мартин Захариев: „Общественият съвет в миналия мандат на генералния директор не успя да направи обществено достояние своите идеи и да реализира пълноценно капацитета си в полза на Обществената телевизия в рамките на миналия мандат. Във връзка с това препоръчвам капацитета на новия обществен съвет да се използва по-ефективно от Генералния директор и от Управителния съвет на БНТ“, 21.11.2019 г.
проф. д-р Иво Драганов: „Национален обществен съвет, отговарящ за управленската независимост на двете медии, и даващ възможност за реално участие на обществото в управлението им и в съхраняването на тяхната програмна независимост“, октомври 2020 г.

Извод: Програмният съвет е един предлаган от медийната общност орган на БНР и БНТ, който отсъства от закона, чиято роля в бъдеща организационна структура на БНР и БНТ би била важна за гарантиране на обществената им мисия.

Други законови промени, които професионалната общност и медиите дискутират

Медийните специалисти изразяват мнение за търсене на по-голяма прозрачност в дейността на БНР и БНТ:

доц. д-р Светлана Божилова: „Гоцев не даде гаранции за прозрачност във финансовата и програмната дейност“, 4.03.2002 г.
„Генералният директор Константин Каменаров не е качил на сайта на телевизията доклада си за периода от март до август т. г., съвпадащ с края на първата година от управлението. […] От месеци управителният съвет на БНТ не е публикувал темите, с които се е занимавал, както и какви решения е взел. […] Прозрачността и отчетността на БНР не са на по-високо ниво. И в правилника на неговото ръководство е записано, че то се ръководи от „изискванията за прозрачност и публичен контрол“. Дори фигурира специална точка, че „водещи принципи в работата на УС са публичност на вземаните решения и прозрачност на финансовата политика“. В същото време обаче на сайта на радиото няма нито едно публикувано решение през тази година. Не е ясно дали управителният съвет се събира, по какви проблеми заседава и какви решения взима.“, в. „Сега“, 6.11.2018 г.
д-р Весислава Антонова: „Скъпа БНТ. Без публичност за финансовото състояние на БНТ конкурсът за генерален директор е безсмислен“ в. „Капитал“, 23.05.2019 г.
проф. д-р Лилия Райчева: „Обществената телевизия да се отвори към хората“, 25.11.2019 г.
проф. д-р Нели Огнянова, доц. д-р Орлин Спасов: „Размерът на държавната субсидия се определя без публично обсъждане“ (октомври, 2021 г., „Мониторинг на медийния плурализъм в цифровата ера“).

Извод: налага се въвеждане на принципа на публичност и прозрачност в дейността на БНР и БНТ.

Други законови промени, които професионалната общност дискутира

През годините са възниквали редица казуси, които поставят въпроса за независимостта на БНР и БНТ, както и този за редакционната свобода при упражняване на журналистическата професия. Припомняме някои от тях:

Министърът на културата Вежди Рашидов „посъветва“ водещия на предаването „Денят започва с култура“ Георги Ангелов „да не иронизира непрестанно държавата, на чиято ясла е и неговата заплата“, 4.07.2016 г.
Екипът на „Денят започва с култура“ в декларация се оплака от безпрецедентен натиск за избор на теми и събеседници. А директорът Кошлуков смята, че защитава обществения интерес, като недоволството обяснява с това, че кара журналистите да работят повече. „Ценното е реакцията на самите водещи в БНТ, които в декларация възразяват на исканията към тях и заявяват, че няма да ги изпълнят, така медийният експерт Георги Лозанов коментира напрежението“, 22.01.2018 г.
„Пред членовете на СЕМ водещата Силвия Великова разказа, че е била поканена от генералния директор на БНР Светослав Костов на среща в Борисовата градина, която се намира срещу сградата на медиата. В разговора, който по думите ѝ е бил приятелски заради дългогодишното им близко познанство, Костов обяснил, че има много голям натиск водещата да бъде свалена от ефира“, 19.09.2019 г.

Изводи: Съществува потребност от създаването в закон на конткретни правила, които да доведат до:

гарантиране на всички аспекти на независимостта на БНР и БНТ;
въвеждане на специална защита на журналистите и творческите служители, която да изключва упражняването на цензура;
въвеждане на принципа за разделение на административното управление от редакционната дейност.

Правно положение на генералните директори на БНР и БНТ

Само две мнения на представители на юридическата гилдия показват дефектите в нормативната уредба относно правния статус на едноличния управителен орган на БНР и БНТ:

Ирина Величкова: „Практиката в годините след приемането на ЗРТ до 2005 г. показва, че в тази част законът съдържа доста празноти, които внасят съмнение както относно институционалната независимост на БНТ и БНР, така и по отношение на независимостта на регулаторния орган“ („Организация на обществените медии“. – В: Медийно право – речник на основните понятия, София, ВГБ и ИК „Труд“, 2005 г., с. 278).
Проф. д-р Нели Огнянова: «Моето мнение е, че кандидати, които са реално независими, не се явяват на такъв конкурс, защото имат много потвърждения, че нито силното представяне на конкурса, нито силната концепция, нито реалното състезание по време на обсъждането ще доведе до успех. Независимите кандидати имат опит, който показва, че не е важно колко са силни те, а дали имат подкрепа от силните на деня» (31.07.2019 г., след избора на Светослав Костов и Емил Кошлуков за генерални директори на БНР и БНТ).

Продължителност на мандата на директорите на БНР и БНТ

Допитване на БНТ по този въпрос през 2019 г. относно продължителността на мандатите на директорите на БНР и БНТ показва следните предпочитания:

4 г. – 67.6%
5 г. – 21.2%
6 г. – 11.2%.

Законопроект за изменение и допълнение на ЗРТ, изработен от работна група към Министерство на културата през 2020 г., внесен в Народното събрание от Министерски съвет вх. № 102-01-16/23.02.2021 г., преминал през обществено обсъждане, предлага 5-годишен мандат.

Финансиране на БНР и БНТ

Финансирането на БНР и БНТ е другият дългогодишен проблем, който произтече от нормативната уредба. Становището на Комисията за защита на конкуренцията от 27.03.2015 г. е, че е налице „хронично недофинансиране“ на двете медии.

Съществуват два основни модела на смесено финансиране на обществените доставчици на медийни услуги в Европейския съюз. Сред професионалната общност в България мненията са разпределени така:

а) Смесено финансиране от:

публични средства;
всички видове търговски източници.

б) Смесено финансиране от:

публични средства;
част от търговските източници с лишаване от реклама при гарантирано покритие на разходите за предоставянето на обществена услуга (изразители: проф. Иво Драганов (10.10.2019 г.), проф. Райна Николова (14.10.2019 г.), проф. Маргарита Пешева (28.10.2019 г.), д-р Мартин Захариев (21.11.2019 г.); АБРО (18.11.2020 г.), Милен Митев (28.02.2022 г.).

Публични средства

Предпочитанията относно видовете публични средства според допитване на БНТ през 2019 г. са следните:

субсидия от държавния бюджет, гласувана в Народното събрание – 35.2%.
фиксирана ставка от държавния бюджет (БВП) – 38.8%.
директно такси от абонати – 26%.

Сигурният публичен източник на финансиране

Анализът на видовете публични източници на финансиране показва следните особености:

% от БВП е несигурен източник във време на сериозни финансови и други социални кризи, каквито са тези, които преживява България и ѝ предстоят;
такси, събирани във фонд, са недостатъчен източник, защото:

през 2001 г. според НСИ работоспособното население на България наброява 4 816 263 български граждани;

през 2021 г. според НСИ работоспособното население в България наброява 3 930 441 и се оказва, че

885 822 работоспособни българи по-малко имаме като източник на средства;
емиграцията сред българите на възраст 18 – 64 г. е значителна;
финансовата криза намалява перспективата за такси и реализирането на фонд „Радио и телевизия“.
Още повече, че работна група за изготвяне на концепция за нов медиен закон, създадена със заповед № Р-88/9.06.2010 г. на министър-председателя на Република България с председател доц. Георги Лозанов, предлага държавна субсидия, 2011 г.
Закон за изменение и допълнение на ЗРТ, изработен от работна група към Министерство на културата през 2020 г., внесен в Народното събрание от Министерски съвет вх. № 102-01-16/23.02.2021 г., предвижда държавен трансфер със съответната отчетност на публичното финансиране в съответствие със Съобщение на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение 2009/C257/01, преминал през обществено обсъждане.

Специален устройствен закон за БНР и БНТ

През годините становището на професионалната общност за въвеждането на отделен устройствен закон за БНР и БНТ е изразявано по следния начин:

Работна група за изготвяне на концепция за нов медиен закон, създадена със заповед № Р-88/9.06.2010 г. на министър-председателя на Република България с председател доц. Георги Лозанов, лансира идеята за отделен устройствен закон на БНР и БНТ през февруари 2011 г.
Валери Тодоров, 31.10.2014 г., Национална научно-практическа конференция „Медиите в България: 25 години по-късно“, организирана от Нов български университет.
Съюз на българските журналисти (СБЖ) в рамките на обществено обсъждане на ЗИД на ЗРТ в периода 19.10.2020 – 18.11.2020 г.
доц. д-р Светлана Божилова и доц. д-р Иво Инджов, 28.02.2022 г., в дискусия за медийната регулация в България, организирана от СБЖ.

Без пазарна ориентираност, но с повече обществени функции

Мнението на преобладаващат част от медийните експерти е, че трябва да се запази и утвърди тенденцията БНР и БНТ да са носители на обществените идеи в България:

БНТ – особеното място в медийната координатна система на България (доц. д-р Симеон Василев, 2002 г.)
„От друга страна, хората с основание няма да са ентусиазирани бюджетът да финансира още една медия просто като другите. Именно затова е необходима промяна, която да задълбочи обществения профил на БНТ, а не самоцелно да се гони рейтинг наравно с търговските телевизии“ (доц. д-р Орлин Спасов, 10.07.2019 г.)
„Обществените медии трябва да формират граждани, не само потребители“ (проф. д-р Нели Огнянова, 13.07.2019 г.)
„Търговските медии се занимават с рейтинг, Би Би Си се занимава с качество“ (проф. д-р Иво Драганов, 10.10.2019 г.).
„Във второто десетилетие на Прехода и след това БНТ допусна една грешка да се състезава с двете търговски телевизии. Не, напротив. Тя не бива да се състезава!“ (проф. д-р Маргарита Пешева, 28.10.2019 г.)
„Един възможен вариант е БНТ да бъде развивана като типична обществена медия, на която са възложени единствено и само специфични задължения, сходни на тези посочени в чл. 6, ал. 2 и ал. 3“ (д-р Мартин Захариев, 21.11.2019 г.)
„Скъсването на връзката с рекламния пазар ще ни даде възможност да взимаме решения за програмата, базирани изцяло на обществената ни мисия. Предполагам, че това е нещото, което голяма част от нашата аудитория очаква. […] Подобна мярка би имала по-скоро позитивен ефект за нашето програмиране, отколкото негативен (Милен Митев, генерален директор на БНР, 28.02.2022 г.)

Заключение

Анализът разкрива изразените през годините професионални идеи на медийната общност относно организацията, програмната дейност, финансирането и надзора на БНР и БНТ, които си позволих да обобщя в един проект на Закон за Българското национално радио и Българската национална телевизия, достъпен на адрес: http://ebox.nbu.bg/law_ethic_media/view_lesson.php?id=138.

Обяснителните бележки към проекта на Закон за БНР и БНТ са достъпни на адрес: http://ebox.nbu.bg/law_ethic_media/view_lesson.php?id=139.

Отправям гореща покана за коментари, бележки, критики и предложения, които съм убедена, че ще усъвършенстват текста и които ще очаквам в следващите седмици: rnikolova@nbu.bg.

Вашият коментар Отказ